Doctrine du redressement
Le diagnostic est désormais assez clair.
Pendant quarante ans, la France a beaucoup prélevé, beaucoup dépensé, beaucoup emprunté et trop peu préparé.
Elle a progressivement perdu des marges financières, industrielles, stratégiques et politiques.
Elle a construit un système dans lequel le présent absorbe une part croissante des ressources disponibles, tandis que les décisions difficiles sont reportées, compensées ou financées par la dette.
Réparer ce système ne consiste donc pas à trouver quelques dizaines de milliards d’économies.
Ce n’est pas non plus promettre une nouvelle distribution d’argent. Il faut changer la logique.
La question devient :
Comment reconstruire durablement la capacité du pays à choisir ?
1. Première règle : arrêter d’aggraver
On ne peut pas réparer un système tout en continuant à créer de nouvelles charges permanentes.
La première règle est donc simple :
Toute dépense permanente nouvelle doit dire ce qu’elle remplace ou comment elle est financée durablement.
Pas dans dix ans.
Pas grâce à une croissance hypothétique.
Pas grâce à un futur « plan d’économies ».
Au moment où la décision est prise.
Cette règle change immédiatement la manière de gouverner. Chaque nouvelle dépense oblige à un arbitrage. Si nous voulons A, il faut dire ce que devient B.
C’est précisément ce que nous avons trop longtemps évité.
2. Ne plus commencer par des coupes
Un redressement sérieux ne commence pas par : « Où pouvons-nous retirer 50 milliards ? »
Il commence par :
« Quelles fonctions devons-nous absolument être capables d’assurer dans dix, vingt ou trente ans ? »
- Défense.
- Justice.
- Sécurité.
- Santé.
- Éducation.
- Énergie.
- Production.
- Infrastructures.
- Recherche.
- Protection contre les catastrophes.
- Dépendance.
- Vieillissement.
Ce sont les capacités que le pays doit préserver.
Ensuite seulement vient la question du coût.
Une réduction budgétaire qui détruit une capacité indispensable n’est pas une économie. C’est une dette cachée que quelqu’un paiera plus tard.
3. Distinguer enfin la dépense qui maintient et la dépense qui prépare
Toutes les dépenses publiques ne se valent pas. Certaines permettent au système de fonctionner aujourd’hui. D’autres permettent au pays d’exister demain. Cette distinction devrait devenir centrale.
Dépenses de maintien
- Fonctionnement courant.
- Prestations.
- Subventions compensatoires.
- Administration quotidienne.
- Dépenses nécessaires à la continuité immédiate.
Dépenses de préparation
- Infrastructure.
- Recherche.
- Équipement militaire.
- Capacités industrielles.
- Réserves.
- Stocks stratégiques.
- Prévention.
- Formation.
- Sécurisation énergétique.
- Réduction de certaines dépendances.
Le problème français n’est pas seulement d’avoir beaucoup dépensé. C’est d’avoir trop souvent sacrifié la préparation lorsque le maintien du présent absorbait toutes les ressources.
Le redressement consiste donc à rééquilibrer progressivement ces deux catégories.
4. Reconstituer des stocks
Un pays ne peut pas vivre uniquement de flux.
Il doit posséder des réserves.
- Financières.
- Énergétiques.
- Industrielles.
- Sanitaires.
- Militaires.
- Technologiques.
- Humaines.
La crise révèle toujours brutalement la valeur de ce qui semblait inutile la veille.
Une réserve paraît coûteuse tant qu’on n’en a pas besoin.
Un Canadair inutilisé paraît cher jusqu’au jour où la forêt brûle.
Un stock de médicaments paraît excessif jusqu’à la rupture d’approvisionnement.
Une usine nationale paraît moins compétitive jusqu’au jour où le fournisseur étranger ne livre plus.
Une armée paraît surdimensionnée jusqu’au jour où une guerre commence.
Préparer coûte de l’argent. Ne pas préparer peut coûter beaucoup plus.
5. Créer une règle de sanctuarisation du long terme
Le Fonds de réserve pour les retraites nous donne une leçon essentielle.
Une réserve n’est pas une réserve si le gouvernement du moment peut s’en servir dès que ses finances deviennent difficiles.
Il faut donc créer une distinction entre :
l’argent disponible pour gouverner aujourd’hui
et
l’argent explicitement mis de côté pour demain.
Une réserve constituée pour vingt ou trente ans devrait bénéficier d’une protection particulière. Sa réaffectation devrait nécessiter une procédure exceptionnelle.
- Majorité renforcée.
- Vote spécifique.
- Justification publique.
- Évaluation préalable.
- Plan de reconstitution.
Et, pour certaines réserves, interdiction pure et simple d’utilisation hors de leur objet.
L’argent mis de côté pour demain appartient à demain.
6. Faire de l’anticipation une fonction centrale de l’État
L’État n’est pas seulement là pour régler les problèmes qui sont arrivés.
Il doit identifier ceux qui arrivent.
- La démographie est prévisible.
- Le vieillissement est prévisible.
- Le remplacement de matériels militaires est prévisible.
- Le renouvellement des infrastructures est prévisible.
- Une partie des risques climatiques est prévisible.
- Les besoins énergétiques sont en grande partie prévisibles.
- Les dépendances industrielles peuvent être cartographiées.
- Les délais de construction d’une usine, d’un réacteur, d’un avion ou d’un réseau se mesurent souvent en années.
- Le redressement suppose donc de rétablir une véritable culture d’anticipation.
Non pas produire davantage de rapports.
Mais traduire les risques identifiés en décisions.
Prévoir sans agir n’est pas anticiper.
7. Passer du plan à la capacité
La France aime les plans.
- Plan industrie.
- Plan hôpital.
- Plan logement.
- Plan compétences.
- Plan climat.
- Plan défense.
Mais un plan n’est pas une capacité.
Une capacité existe lorsque le pays possède réellement :
- l’usine ;
- les ingénieurs ;
- les stocks ;
- les brevets ;
- les machines ;
- les personnels ;
- les infrastructures ;
- les fournisseurs ;
- les réserves financières ;
- les chaînes logistiques.
Le redressement doit donc être évalué non seulement par les crédits annoncés mais par les capacités effectivement créées.
La bonne question n’est plus : « Combien avons-nous dépensé ? »
Elle devient :
« De quoi sommes-nous réellement capables après avoir dépensé ? »
8. Produire avant de redistribuer davantage
Un pays ne peut distribuer durablement que ce qu’il produit. Il peut temporairement distribuer davantage en taxant le patrimoine. Il peut temporairement emprunter. Il peut transférer d’un groupe à un autre.
Mais ces mécanismes ne créent pas à eux seuls une base productive nouvelle.
Le redressement doit donc replacer la production au centre.
- Produire davantage de biens et de services à forte valeur.
- Créer des entreprises.
- Renforcer les entreprises existantes.
- Investir.
- Réindustrialiser lorsque cela est stratégiquement ou économiquement pertinent.
- Développer l’énergie disponible.
- Former.
- Innover.
- Exporter.
Le sujet n’est pas de choisir abstraitement entre « public » et « privé ».
La question est :
qu’est-ce qui augmente réellement la capacité du pays à produire demain ?
9. Redonner de l’oxygène à l’investissement privé
Pendant quarante ans, l’augmentation des prélèvements a transféré une part croissante de la capacité d’arbitrage économique vers la sphère publique.
Le redressement doit progressivement recréer une capacité d’investissement hors de l’État.
- Ménages.
- Entrepreneurs.
- Entreprises.
- Investisseurs.
- Épargne longue.
- Capital productif.
Le but n’est pas de distribuer immédiatement une baisse générale de prélèvements financée par davantage de déficit.
Ce serait simplement une nouvelle fuite en avant.
La baisse des prélèvements doit accompagner la reconstruction des marges budgétaires.
Elle doit viser en priorité ce qui pénalise le plus :
- la production ;
- le travail ;
- l’investissement ;
- la constitution de capital.
Le principe est simple :
laisser davantage de ressources à ceux qui peuvent les transformer en capacités nouvelles.
10. Arrêter de corriger indéfiniment les conséquences
Lorsqu’un système produit un problème, deux réponses sont possibles.
Corriger la cause.
Ou indemniser la conséquence.
Pendant des décennies, la France a trop souvent choisi la seconde solution.
Le logement devient trop cher : on augmente les aides.
Le coût du travail devient trop élevé : on crée des exonérations.
Une réglementation devient trop lourde : on crée une exception.
Une activité décline : on verse une subvention.
Une taxe pénalise une catégorie : on invente une niche.
Chaque mesure peut être justifiée. Mais leur accumulation crée un système illisible.
Le redressement doit donc poser systématiquement la question :
pourquoi cette dépense existe-t-elle ?
Puis :
peut-on supprimer la cause qui la rend nécessaire ?
Une vraie économie n’est pas seulement une dépense supprimée. C’est une dépense devenue inutile parce que le problème qui la justifiait a été résolu.
11. Revoir toutes les protections sans désigner de coupables
Au fil du temps, chaque groupe a essayé de se protéger.
- Entreprises.
- Salariés.
- Retraités.
- Professions réglementées.
- Territoires.
- Collectivités.
- Secteurs industriels.
- Agriculteurs.
- Fonctionnaires.
- Indépendants.
- Cette adaptation est rationnelle.
Dans un système très fiscalisé, réglementé et complexe, chacun cherche une compensation. Le redressement ne doit donc pas commencer par désigner des catégories responsables. Il doit remettre toutes les protections sur la table.
- Pourquoi existent-elles ?
- Sont-elles encore utiles ?
- Compensent-elles une contrainte qui pourrait être supprimée ?
- Créent-elles une injustice nouvelle ?
- Peut-on les remplacer par une règle générale plus simple ?
Il ne s’agit pas de punir ceux qui ont appris à survivre au système. Il faut changer le système.
12. Réduire la dette pour retrouver le droit de choisir
La dette n’est pas seulement une charge financière. C’est une réduction de liberté future. Chaque milliard d’intérêts est un milliard qui ne finance ni l’école, ni la défense, ni l’industrie, ni la santé, ni la baisse d’un prélèvement.
Un pays lourdement endetté dépend également davantage de ceux qui le financent. Réduire progressivement la dette n’est donc pas une obsession comptable. C’est une politique de souveraineté.
Mais elle ne peut pas être obtenue uniquement par des coupes aveugles.
Elle suppose :
- plus de production ;
- un meilleur emploi des dépenses ;
- la disparition progressive de certaines corrections coûteuses ;
- une discipline sur les nouvelles charges ;
- et un retour durable à des budgets maîtrisés.
La dette doit redevenir l’exception qui finance un choc ou un investissement exceptionnel, pas l’instrument ordinaire qui permet d’éviter de choisir.
13. Ne plus financer le permanent avec le provisoire
Une autre habitude doit disparaître.
- Créer une dépense permanente grâce à une recette exceptionnelle.
- Vendre un actif.
- Utiliser une réserve.
- Créer une taxe provisoire.
- Emprunter.
- Recevoir une recette exceptionnelle.
- Puis maintenir la dépense lorsque cette recette disparaît.
C’est l’une des manières les plus simples de produire le déficit futur.
Le principe doit être inverse :
une charge permanente exige une ressource permanente.
Et une recette exceptionnelle doit d’abord servir à :
- réduire une dette ;
- constituer une réserve ;
- financer un investissement exceptionnel ;
- renforcer un actif.
Pas à créer une obligation perpétuelle.
14. Rendre les arbitrages visibles
Aujourd’hui, beaucoup de décisions publiques sont présentées isolément.
- Voulez-vous davantage pour l’hôpital ?
- Pour l’école ?
- Pour la défense ?
- Pour la dépendance ?
- Pour les retraites ?
- Pour la transition énergétique ?
Posée ainsi, la réponse est presque toujours oui. Mais gouverner consiste précisément à confronter les choix.
La démocratie doit donc présenter les alternatives.
- Si nous augmentons ici, que réduisons-nous ailleurs ?
- Si nous conservons cet avantage, comment le finançons-nous ?
- Si nous choisissons cette politique énergétique, à quoi renonçons-nous ?
- Si nous sanctuarisons cette dépense, quelle autre perd son caractère prioritaire ?
Un arbitrage n’existe que lorsque les alternatives sont visibles.
C’est là que peut commencer Oser arbitrer.
15. Recréer une responsabilité identifiable
Une décision sans responsable finit par devenir une décision sans conséquence politique. Le redressement institutionnel doit donc rendre la responsabilité plus nette.
- Qui propose ?
- Qui décide ?
- Qui exécute ?
- Qui contrôle ?
- Qui rend compte ?
Il faut éviter les chaînes dans lesquelles chacun ne possède qu’un fragment de responsabilité suffisamment petit pour ne jamais répondre du résultat final.
- Cela vaut pour l’État.
- Pour les collectivités.
- Pour les agences.
- Pour les organismes sociaux.
- Et dans les domaines partagés avec l’Union européenne.
Une règle simple devrait guider l’organisation :
celui qui possède le pouvoir de décision doit pouvoir être identifié comme responsable de ses conséquences.
16. Repenser la durée politique
Une démocratie vit d’alternance. Mais un pays vit aussi de continuité.
On ne construit pas :
- une politique énergétique ;
- une défense ;
- un réseau ferroviaire ;
- une industrie ;
- une réserve de retraite ;
- un système éducatif ;
en cinq ans. Certaines politiques doivent donc survivre à une majorité.
Cela ne signifie pas empêcher l’alternance.
Cela signifie distinguer :
les choix de gouvernement
et
les engagements de civilisation ou de souveraineté.
Ces derniers doivent être débattus plus largement et protégés davantage.
La question centrale devient :
quelles décisions pouvons-nous raisonnablement permettre à une majorité provisoire de défaire ?
17. Refaire de la parole de l’État un engagement
Une taxe annoncée provisoire doit redevenir provisoire. Une réserve annoncée sanctuarisée doit le rester. Une trajectoire annoncée pour trente ans doit comporter des règles permettant de comprendre dans quelles conditions elle peut être modifiée. Une promesse publique perd toute valeur lorsque chacun sait qu’une majorité future pourra simplement la redéfinir.
Or la confiance possède une valeur économique considérable.
- Pour le citoyen.
- Pour l’entreprise.
- Pour l’épargnant.
- Pour l’investisseur.
- Pour celui qui prête à l’État.
Un pays crédible peut planifier. Un pays imprévisible paie plus cher son financement et décourage l’investissement de long terme. Le redressement est donc aussi une reconstruction de la parole publique.
18. Préparer les crises avant qu’elles n’existent
Un pays redressé doit accepter une idée parfois difficile politiquement :
certains investissements sont réussis précisément lorsqu’on ne les utilise jamais.
- Une réserve stratégique.
- Une capacité militaire.
- Un système de secours.
- Une redondance énergétique.
- Un stock sanitaire.
- Un dispositif contre les incendies.
- Une capacité de production de secours.
Ils peuvent paraître coûteux pendant des années. Puis un jour, ils deviennent inestimables. L’évaluation publique doit donc intégrer le coût du risque évité.
Sinon, le système condamnera toujours la prévention comme dépense inutile et financera ensuite très cher l’urgence.
19. Reconstruire la souveraineté matérielle
Être souverain ne signifie pas tout produire seul. Cela signifie ne pas dépendre d’un autre acteur au point que celui-ci puisse nous empêcher de choisir.
Il faut donc distinguer :
les dépendances acceptables ;
les dépendances fragiles ;
les dépendances stratégiques.
- Énergie.
- Défense.
- Alimentation.
- Santé.
- Numérique.
- Matières premières.
- Composants critiques.
- Télécommunications.
- Transport.
- Financement.
Le redressement doit identifier les points où une dépendance extérieure pourrait supprimer notre liberté d’action.
Puis choisir :
diversifier ;
stocker ;
produire ;
contractualiser ;
coopérer ;
ou accepter consciemment la dépendance.
La souveraineté est d’abord la capacité de ne pas être pris au dépourvu.
20. L’école, la santé et les services publics doivent aussi être jugés sur leur résultat
Le redressement ne peut pas consister à demander mécaniquement moins de moyens à tous les services publics. Mais il ne peut plus non plus mesurer leur qualité uniquement par les sommes dépensées.
Pour chaque grande fonction, il faut définir ce que le pays veut obtenir.
Pour l’école : quel niveau de maîtrise ?
Pour la santé : quelle qualité et quel accès aux soins ?
Pour la justice : quel délai acceptable ?
Pour la sécurité : quel niveau de présence et de réponse ?
Pour l’administration : quel service effectivement rendu ?
La question n’est donc pas : combien dépensons-nous ?
Mais :
quel résultat obtenons-nous avec ce que nous dépensons ?
Et lorsque le résultat se dégrade malgré l’augmentation de la dépense, la réponse ne peut pas être automatiquement une nouvelle augmentation.
Il faut revoir l’organisation.
21. Le redressement doit durer
Quarante ans de dérive ne disparaissent pas en un budget. Une stratégie sérieuse doit accepter le temps. Dix ans. Peut-être quinze.
La priorité est d’abord d’arrêter la dégradation. Puis retrouver progressivement des marges. Puis reconstituer les capacités. Puis réduire les prélèvements lorsque cela devient possible sans recréer le déficit. Puis transmettre à la génération suivante un pays moins contraint que celui que nous avons reçu.
Le redressement ne doit donc pas être vendu comme une opération spectaculaire.
C’est une reconstruction.
Quarante ans de dérive. Dix à quinze ans pour reconstruire.
22. L’ordre compte
On ne peut pas tout faire simultanément. C’est précisément cette illusion qui nous a conduits à éviter les choix.
L’ordre logique du redressement pourrait être :
1. Stopper l’aggravation
Plus de nouvelles charges non financées.
2. Faire l’inventaire
Dépenses, engagements, réserves, dettes, capacités, dépendances.
3. Choisir les fonctions essentielles
Ce que le pays doit absolument pouvoir assurer.
4. Corriger les causes avant les compensations
Supprimer progressivement les dispositifs devenus inutiles.
5. Reconstituer des marges
Réduire le déficit et reconstruire une capacité d’action.
6. Reconstituer des stocks
Réserves, infrastructures, industrie, défense, énergie, compétences.
7. Réduire progressivement les prélèvements les plus destructeurs
Lorsque la trajectoire financière le permet.
8. Réduire durablement la dette
Pour rendre à la génération suivante une liberté d’action.
23. Ce que nous ne promettons pas
Le redressement ne peut pas promettre que personne ne perdra jamais rien. Ce serait reprendre exactement la logique qui nous a conduits ici. Arbitrer signifie accepter que certaines décisions aient un coût.
- Certaines dépenses devront diminuer.
- Certaines protections devront être remplacées.
- Certaines habitudes devront changer.
- Certaines priorités devront attendre.
Mais l’effort doit avoir une finalité compréhensible. Il ne s’agit pas de faire souffrir pour afficher un déficit plus faible.
Il s’agit de :
reconstruire la capacité du pays à préparer son avenir.
24. Ce que nous voulons retrouver
- Un pays qui peut financer un imprévu sans paniquer.
- Un pays capable de défendre son territoire.
- Un pays capable de produire ce qui lui est indispensable.
- Un pays qui ne dépend pas entièrement du prochain prêteur.
- Un pays qui entretient ce qu’il possède.
- Un pays qui forme correctement ses enfants.
- Un pays qui prépare son vieillissement.
- Un pays qui constitue des réserves.
- Un pays dans lequel l’argent destiné à demain ne finance pas les problèmes d’hier.
- Un pays dans lequel les citoyens comprennent les choix effectués et peuvent en demander compte.
- Un pays où une décision importante n’est pas seulement légale mais durable et lisible.
Voilà ce que signifie :
remettre le pays d’équerre.
25. Le projet avant le programme
Cette doctrine ne constitue pas encore un programme.
Elle ne dit pas :
- quel taux d’impôt précis ;
- quel âge exact de départ à la retraite ;
- quelle économie dans tel ministère ;
- quel budget militaire détaillé ;
- quelle réforme territoriale particulière.
Ces arbitrages viendront ensuite.
La doctrine dit d’abord comment ils devront être décidés.
Elle donne une direction. Une hiérarchie. Une méthode. Et quelques principes auxquels les mesures futures devront pouvoir être confrontées.
Un programme est une liste de décisions.
Un projet répond à une question antérieure :
dans quelle direction voulons-nous reconstruire le pays ?
Notre réponse peut maintenant tenir en quelques lignes.
Nous voulons un pays qui produit suffisamment pour financer ce qu’il choisit.
- Qui ne reporte plus systématiquement les décisions difficiles.
- Qui recommence à constituer des réserves.
- Qui protège ce qui a été mis de côté pour demain.
- Qui anticipe les crises au lieu de simplement les payer lorsqu’elles arrivent.
- Qui distingue les dépenses nécessaires du présent des capacités indispensables du futur.
- Qui rend visibles les arbitrages.
- Qui identifie les responsables.
- Et qui redonne aux citoyens le pouvoir de comprendre, de consentir, de contrôler et de décider.
Conclusion — Préparer demain
Pendant quarante ans, la réponse à beaucoup de difficultés a été :
- prélever davantage ;
- compenser ;
- emprunter ;
- reporter.
La prochaine période doit fonctionner autrement.
- Produire.
- Choisir.
- Simplifier.
- Investir.
- Constituer.
- Protéger.
- Transmettre.
Il ne s’agit pas de réduire l’État pour réduire l’État. Il ne s’agit pas davantage de lui confier toujours plus de ressources.
Il s’agit de savoir ce que nous voulons être capables de faire ensemble et de nous donner réellement les moyens de le faire.
La règle qui résume tout le redressement pourrait être celle-ci :
Ne plus consommer demain pour éviter de choisir aujourd’hui.
Et son pendant positif :